Ekonomisk hushållning och omställning

Sundsvalls kommun har ett relativt stabilt utgångsläge för att fånga de utvecklingsmöjligheter som kommer med de industrietableringar som planeras 2024 och framåt. Med etableringar finns möjligheter att lyfta arbetsmarknadsregionen ur en svag sysselsättnings- och befolkningsutveckling till en mer hållbar utveckling för Sundsvalls och regionens näringsliv och invånare.

Omvärldsläget

När detta skrivs 2024 ökar konflikter och osäkerheter i omvärlden och Sverige befinner sig i en lågkonjunktur.

• Inflation och ränteläget har förbättrats från 2023, men osäkerheten är fortsatt stor och inget tyder på att vi återgår ll historiskt låga räntenivåer.
• Arbetslösheten i kommunen är fortsatt låg, medan den ökar nationellt.
• Brist på arbetskraft och kompetensförsörjning är en stor utmaning inom en rad yrken och inte minst vid en kommande etablering i Torsboda.
• Sundsvall och regionens demografiska utveckling visar på fortsatt ökning av äldre och fortsatt minskning av barn och unga.
• Allt färre i arbetsför ålder ska finansiera allt fler. Det blir färre kvinnor än män, vilket minskar födelsetalen och på sikt förstärker en demografisk obalans.

Behov av tydliga prioriteringar

När det blir ont om resurser ökar behovet av tydliga prioriteringar som;

1. Födelsenettot och den inrikes nettoflyttningen behöver bli positivt för en långsiktigt hållbar demografisk utveckling. En grundprincip bör vara att öka attraktiviteten för barnfamiljer, barn och ungas uppväxt för att behålla och möjligen attrahera fler i målgruppen, ”barnfamiljen”.
2. Lågkonjunkturen är en realitet för Sundsvallsbon och många upplever en tuffare vardag, vilket kan ge ökade kostnader för kommunen på sikt. För att stärka Sundsvallsbons förutsättningar att klara sig väl genom en lågkonjunktur och kommande samhällsomställning till följd av etablering, har kommunen ett ansvar att arbeta för en bibehållen hög sysselsättning och att skattesatsen hålls oförändrad.
3. Att växa och utvecklas kostar. Utmaningen är att kommunen behöver investera och ställa för en etablering innan kommunen kan hämta hem effekter av dessa investeringar. Det kommer att innebära att viktiga prioriteringar ställs mot varandra och att ha en handlingsplan för att hantera risker. Därför behöver gemensamma principer för prioriteringar, kapitalstruktur och att långsiktig god ekonomisk hushållning ses över på koncernnivå.

Finansiella mål

De finansiella mål som beslutades av kommunfullmäktige i samband med föregående MRP har under de senaste två åren uppnåtts trots utmaningar i form av ökade räntekostnader, inflation och kraftigt ökade pensionskostnader. Även om inflationens effekter och pensionskostnader kommer att minska under perioden 2025–2028 så kommer det framåt vara en tufft att nå de finansiella målen.

Beslutad resultatnivå om 2 procent av skatteintäkter samt en skuldsättningsgrad på maximalt 50 procent av skatteintäkter och statsbidrag är de mål som kommer att vara svårast att nå under kommande år. Skuldsättningsgraden är direkt en effekt av vilket resultat kommunen når samt nivå på investeringar.

Tillväxtscenariot med 8500 fler invånare kommer att kräva såväl ökade driftsresurser som ökade investeringsnivåer. Det är därför av yttersta vikt att prioritera vad, när och i vilken ordning som såväl driftsmedel som investeringar genomförs för att dessa ska kunna mötas av ökade intäkter så snart som möjligt efter genomförd åtgärd. Detta för att minimera risken att kommunen bygger upp höga drifts- och finansieringskostnader som står ofinansierade.

Ökade investeringar som inte kan finansieras med egna medel leder följaktligen till en ökad upplåning. För att kunna återbetala upptagna lån kommer resultatnivåer över 2 procent av skatteintäkter och statsbidrag krävas i slutet av denna eller under kommande planperioder. Det långsiktiga målet bör inrikta sig på att kommunen inom 10–15 års period minskar skuldsättningen till 20 procent av skatteintäkter och statsbidrag.

Baserat på den MRP som beslutas i kommunfullmäktige den 24 juni 2024 föreslås att kommunstyrelsekontoret får i uppdrag att göra en långtidsutredning för att analysera kommunkoncernens ekonomiska utveckling. Denna föreslås ligga till grund för att revidera de nu gällande finansiella målen.

Kapitalförsörjning

Kapitalmarknadsutsikter och skattesatser är centrala faktorer för kommunernas ekonomiska planering och långsiktiga strategier för kapitalförsörjning. Etablering i Torsboda uppskattas omfatta investeringar för infrastruktur, bostäder, förskolor med mera för cirka 1–2 miljarder kronor. Summa beror exempelvis på om bostadsbyggande sker i kommunal eller privat regi.

Förutom etableringen i Torsboda planerar Sundsvall Vatten AB att bygga ett nytt reningsverk. Sundsvall Energi AB driver ett miljöutvecklingsprojekt för att utveckla energiproduktionen vid kraftvärmeverket i Korsta. Sundsvall Energi AB planerar även för en ny biobränsleanläggning som ett komplement till befintlig avfallspanna. Dessa investeringar ligger tillsammans på 6–10 miljarder kronor.

Totalt inklusive löpande investeringar handlar det om investeringar om 10–15 miljarder kronor för Sundsvalls kommunkoncern. Vilka risker står Sundsvalls kommun inför vad gäller kapitalanskaffning? Finns det obegränsat med kapital och handlar allt i slutändan om priset på pengar?

Strategi för kapitalanskaffning

Sundsvalls kommun har uteslutande valt att finansiera sig på kapitalmarknaden via kapitalmarknadsprogram, där kommunen har ett obligationsprogram och ett certifikatsprogram. Emissioner av obligationer och certifikat ger lägre räntekostnader än traditionella banklån. Kommunens skuldportfölj var i december 2023, 11,3 miljarder kronor.

Tillfrågade aktörer ser inga tecken på att kapitalmarknaderna i Sverige, Norge och EU inte skulle ha kapacitet för ökad obligationsvolym från enskilda svenska kommuner. Utifrån dagens ränteläge kommer troligen därför mer kapital att allokeras till ränte- och obligationsprogram.

Bredda investerarbasen

Volymramar i nuvarande kapitalmarknadsprogram behöver höjas även om planerade investeringar med anledning av Torsboda uteblir eller flyttas på framtiden. Med ett högre upplåningsbehov krävs en bredare investerarbas och ett sätt att nå dit är att öka flexibiliteten när det handlar om format, löptid, kupongtyp, valuta och emissionsförfaranden.

År 2022 valde internbanken att emittera obligationer i norsk valuta för att nå investerare i Norge och därmed nå ytterligare en finansieringskälla. Genom att bredda investerarbasen ges access till mer kapital. Internbanken bedömer att kommunen behöver skaffa fler finansieringskällor för att klara kommande investeringsbehov.

Hållbarhetsobligationer

Förslag är att kommunstyrelsen ges i uppdrag att uppdatera grönt ramverk, samt bredda ramverket till att kunna emittera hållbarhetslänkade obligationer. Investerare kräver löpande information om projekten, måluppfyllelse med mera.

Under 2023 har 41 procent av alla kommunobligationer i svenska kronor varit i grönt format och därtill har hållbarhetslänkade obligationer introducerats. Fler investerare kommer styra över mer av sitt kapital till hållbara obligationstyper i takt med att EU Taxonomin kommer på plats.

EU-stöd och extern finansiering

Ytterligare finansieringskällor kommer att behövas för att växla upp kommunens egna kapital. EU-finansiering är en viktig del av Europeiska unionens (EU) verksamhet. EU finansierar många olika projekt och program som grundar sig på politiska mål som medlemsstaterna tillsammans har satt upp. EU-finansiering finns att söka på olika nivåer regional, nationell och på EU-nivå. För att söka och administrera dessa medel på ett framgångsrikt sätt krävs kompetens och erfarenhet inom både EU:s arbetsprocesser, ekonomi, upphandling och juridik.

Det finns även potential i breddad övrig extern regional och nationell finansiering och samfinansiering. Förslag är att utveckla förmågan att utveckla och använda EU och extern finansiering i högre grad genom ett projektkontor på kommunstyrelsekontoret.

Behåll kreditbetyget!

S&P Global Ratings, är ett amerikanskt kreditvärderingsinstitut som bedömer riskerna med lån till företag och stater. S&P kreditbetyg ger en framåtblickande åsikt om kommunens kapacitet och vilja att uppfylla sina finansiella åtaganden. I praktiken används kreditbetyg av investerare för att bedöma risknivåer och fatta informerade beslut.

Kommunens betyg för skuldsättning är redan i dag ansträngt. En ökad skuldsättning som inte genererar ökade intäkter, riskerar att sänka kommunens totala kreditbetyg. Det kan i sin tur leda till ökade räntekostnader för kommunen. Största risken är att investerare försvinner och att skuldportföljen flyttas över till bilaterala lån. Effekten blir då dramatiskt ökade räntekostnader.

Föreslagna åtgärder att bredda investerarbasen via kapitalmarknadsprogrammen, emittera hållbarhetsobligationer samt söka mer EU- och annan extern finansiering kommer att hjälpa kommunen att klara finansieringsbehoven, men Sundsvalls kommun behöver även göra framåtblickande scenarier med olika tillväxtantaganden som visar vilket skuldutrymme som finns för att kommunen om nuvarande rating från S&P ska bibehållas.

Principer för prioritering

Inom kommunens fastighetsbestånd behövs ett antal vägval göras. Flera fastigheter har nått sin tekniska livslängd samtidigt som åtgärder krävs för att energieffektivisera, klimatanpassa och öka motståndskraften inom civil beredskap i form av exempelvis skyddsrum och reservkraft.

Drakfastigheter äger och förvaltar cirka 300 fastigheter där en stor del av dessa är uppförda under 60- och 70-talet. Under de senaste 10 åren har en del nya förskolor, äldreboenden och idrottshallar byggts och ersatt fastigheter som varit i dåligt skick, men det är inte möjligt att renovera eller ersätta fastigheter i den takt som behövs inom ramen för nuvarande budgetnivåer. Mot denna bakgrund föreslås följande prioriteringsgrunder för kommunens fastigheter och anläggningar;

Förslag på prioriteringsgrunder för anläggningar och fastigheter

1. Att öka upp det årliga anslaget för reinvesteringar i förvaltningsfastigheter som kommunen ska behålla på sikt i stället för att prioritera nybyggnation av fastigheter.
2. Senarelägg ej kritiska investeringar tills att befolkningen i Sundsvall ökar och minska således risken för att ökade kapitalkostnader tas tidigare än ökade skatteintäkter.
3. Prioritera nybyggnationer av fastigheter i de fall där det finns lagstadgade krav, annars vänta tills att skatteintäkterna förväntas öka.
4. Prioritera färre nybyggnationer av fastigheter och säkerställ att dessa har hög klimatprestanda i syfte att skapa goda exempel och lärande inom kommunen.
5. Avveckla anläggningar som inte är ändamålsenliga med stora reinvesteringsbehov som samtidigt har en lägre nyttjandegrad, färre besökare eller som på annat sätt visar på lägre lokalutnyttjande.
6. Avveckla anläggningar som inte är ändamålsenliga med stora reinvesteringsbehov där andra alternativ finns.
   
7. Samlokalisera och lokaleffektivisera verksamheter där överkapacitet finns exempelvis för kontorslokaler, utbildningslokaler och öppna mötesplatser.
   
8. Säkerställ mindre investeringar som skapar stor attraktivitet för målgruppen ”barnfamiljen” inklusive tillkommande driftmedel för planerat underhåll.

Utveckla helhetssyn och styrning för att höja produktiviteten

För att klara av de ekonomiska utmaningarna som Sundvalls kommun står inför måste ett systematiskt omställningsarbete göras. Vi behöver öka vår produktivitet, göra mer för de resurser vi har i varje verksamhet för att skapa värde för dem kommunen är till för.

De kommunala verksamheternas olika logik, kontext och storlek fastnar lätt i stuprörstänkande i stället för en kommunövergripande systemsyn. En bidragande orsak till dessa spärrar är avsaknad av ekonomiska utrymmen inom respektive förvaltning för att genomföra nödvändiga åtgärder. Generella effektiviseringsbeting innebär att man inte tar hänsyn till de verksamheternas olika förutsättningar att kunna genomföra lämpliga åtgärder.

Idag utmanas också de olika nämndernas ekonomiska förutsättningar genom omvärldsfaktorer som de själva inte kan påverka som ökade kostnader på grund av till exempel inflation eller ändrade lagar. Ett tydligt exempel är regelverket från 1 oktober 2023 om att alla medarbetare i kommuner och regioner ska ha minst 11 timmars sammanhängande dygnsvila under varje 24-timmarsperiod, och att arbetspass ska följas av dygnsvila. Då det är fortsatt viktigt att kunna erbjuda hållbara scheman för att både kunna rekrytera och behålla personal innebär denna förändring utökade kostnader. Även andra kostnader som exempelvis beredskap och övertidsersättning för chefer kommer att bli aktuella då även chefer ska garanteras dygns- och veckovila. Ett annat exempel är de ökade inflationskostnaderna som innebar att många kostnader blev dyrare än budgeterat.

Då vi vet att de ekonomiska resurserna även framåt kommer att begränsade behöver Sundsvalls kommun se över hur styrning och uppföljning kan bidra till att skapa större möjligheter till helhetssyn och mer förutsägbar ekonomisk planering för nämnderna. Det behöver vi göra samtidigt som vi skapar ekonomiskt utrymme för gemensam utveckling för att bli mer kostnadseffektiva. Kommunstyrelsekontoret bör få i uppdrag att utvärdera och utveckla nuvarande styr och ledningsmodell samt budgetprocesser för att uppnå ökad kostnadseffektivitet och helhetssyn.

Fördelen med bättre samordning mellan nämnder och bolag är att vi kan utveckla och effektivisera utifrån ett helhetsperspektiv. Att gå från stuprör till helhet innebär möjligheter att öka värde till en lägre kostnad för helheten. Helhetssyn är nyckel för att långsiktigt frigöra resurser och omfördela resurser utifrån behov när verkligheten blir mer komplex samtidigt som kraven blir allt fler och större. I detta avseende kommer den digitala omställningen vara särskilt viktig. Den begränsas idag av en allt för fragmenterad syn på ansvar och kostnadsfördelning.

Digitalt driven omställning

Sundsvalls kommun har påbörjat en digital resa och byggt en grundläggande plattform som skapar förutsättningar för att möta dagens och morgondagens behov av digital service. Syftet är att uppnå en ekonomiskt hållbar situation, möta medborgares och företagares behov och förväntningar av digital service samt klara den stora utmaningen kring kompetensförsörjning i kommunkoncernen. Sundsvalls kommun har idag en unik förmåga och förutsättningar, vilket bland annat belönades med ”Sveriges digitaliseringskommun 2022”. Under 2023 har AI-förmåga utvecklats och kan nyttjas i så gott som alla processer och verksamheter.

Inför en ansvars- och kostnadsfördelningsmodell

För att skörda möjligheter av genomförda satsningar på digitalisering behöver många små insatser av digitalisering och AI samlas till bredare införande i samtliga förvaltningar och bolag. För att uppnå detta föreslås utreda en ansvars- och kostnadsfördelningsmodell som är långsiktigt hållbar för alla kommunens verksamheter.

Kommunens förvaltningar har olika förutsättningar att möta dagens och framtidens utmaningar. Detta resulterar i att omställningen snarare sker utifrån tillfälligheter, exempelvis nyckelpersoners driv, än koncerngemensamma prioriteringar utifrån våra medborgares och företagares behov. I nästa steg bidrar det till en ojämlik välfärd med ojämlik service beroende på vilken verksamhet som ansvarar för att möta behoven.

Inrättandet av ett kontaktcenter är ett viktigt steg för att skapa förutsättningar för en förbättrad kommunal service utifrån medborgarens och företagarensförväntningar. Den digitala omställningshuben inom Vård och omsorgsförvaltningen är ett ytterligare viktigt steg för att både möta brukares förväntningarna och hantera kompetensutmaningen. Dessa är två initiativ kommer att bidra till omställning på riktigt, men för framgång behövs fler gränsöverskridande omställningar.

Att förvaltningar och bolag skapar sina egna IT- och utvecklingsenheter kan skapa framdrift i en organisationsdel, men kommer i slutänden ske på andra förvaltningars och bolags bekostnad i och med suboptimering och ojämlika villkor. Kommunen behöver därför både bevara förvaltningarnas och bolagens behov av spetskompetens för att driva egen utveckling, men också ha en central stödfunktion och förmåga som kan komma flera verksamheter eller hela koncernen till nytta. Genom koncerngemensam prioritering kan dedikerade kompetenser och öronmärkta medel samlas för att med gemensam kraft skapa omställning som följs upp och utvärderas löpande centralt.

Förslag är att utreda en framtida ansvars- och kostnadsfördelningsmodell som är långsiktigt hållbar för alla kommunens verksamheter. Att beakta;

1. Att nämnder och styrelser ställer krav på omställning genom digitalisering och AI, samt efterfrågar uppföljning i sina verksamheter. Beslut om och genomförande ska ske i verksamheten med stöd från kommunstyrelsekontoret.
2. Kommunstyrelsekontoret får i uppdrag att införa, implementera och följa upp genomförandeprojekt för effekthemtagning.
3. Bolag och nämnder allokerar medel och kompetenser långsiktigt för egen och gemensam utveckling och omställning.
4. Centrala medel krävs inom AI och digitalisering för ett koncerngemensamt breddinförande och fortsatt omställning i hela koncernen. Exempelvis för initiativ som Kontakt Sundsvall och breddinförande av gemensam ärendehantering och förbättringsmotor enligt tidigare beslut i kommunfullmäktige.
5. Effekthemtagning möjliggör att fördela resurser till nya projekt i verksamhet och koncernövergripande.

Breddinförande av AI

Exempel på kraftsamling som ger oss möjligheten att tillgodogöra oss nyttor snabbt är ett breddinförande av AI. Det behövs;

• Centrala medel för en koncerngemensam teknisk infrastruktur för AI
• Centrala medel för ett team av förmågor som stöttar och driver AI-drivna förändringar i koncernen i mycket nära samarbete med verksamheter och målgrupper
• Centrala medel för specialiserade kompetenser för genomförande av utvecklings- och förändringsinitiativ i verksamheter.

Kommunen behöver hämta hem effekter av gjorda satsningar på digital infrastruktur och användandet av digitala tjänster. Nästa steg är att göra koncernövergripande lösningar och breddinförande. Breddinförande av digitala lösningar har en liten marginalkostnad. Ju mer digitala lösningar koncernen kan nyttja, och i takt med att kommunen växer i antal invånare, så ökar fortlöpande resurseffektiviteten. Det innebär att kommunen också behöver bli bättre på att följa upp och utvärdera effekter av digitalisering, AI och ny teknik.

Summering

1. Kommunstyrelsekontoret föreslås att få i uppdrag att göra en långtidsutredning för att analysera kommunkoncernens ekonomiska utveckling. Denna föreslås ligga till grund för att eventuellt revidera kommunens finansiella mål.
2. För att ha en fortsatt god kapitalförsörjning oavsett etableringsscenario föreslås att investerarbasen via kapitalmarknadsprogrammen breddas. Att ramverk för gröna respektive hållbarhetsobligationer ses över samt att kommunstyrelsekontoret inför projektkontor för utökad EU- och att annan extern finansiering kommer kommunen till del.
3. Sundsvalls kommun behöver även göra framåtblickande scenarier med olika tillväxtantaganden som visar vilket skuldutrymme som finns för att kommunen om nuvarande rating från S&P Global Ratings ska bibehållas.
4. Förslag är att besluta om prioriteringsgrunder för anläggningar och fastigheter samt att utvärdera och utveckla nuvarande styrmodell för att uppnå ökad kostnadseffektivitet och helhetssyn.
5. Införa en ansvars- och kostnadsfördelningsmodell för digital utveckling och AI för att skapa förutsättningarna för att ställa om verksamheter och breddinförande för snabb omställning och effekthemtagning.

Kommunstyrelsekontoret avdelning Digitalisering och IT

Driftsmedel, miljoner kronor (mnkr)

Investeringsmedel, miljoner kronor (mnkr)

Referenser

1. SKR 2023, Vägval för framtiden 5 - En spaning mot år 2035, ISBN 978-91-8047-199-2
2. Annika Wallenskog rapport SKR ekonomichefsnätverk 2024
3. Kolada öppna jämförelser.
4. SCB befolkningsstatistik samt Statisticon befolkningsprognos.
5. WSP, flera rapporter scenarier för etablering 2023.
6. Kairos Future Club rapporter.
7. Nya regler om dygnsvila, Sveriges kommuner och regioner cirkulär 23:03 Överenskommelse om ändringar i Allmänna bestämmelser § 13 angående dygnsvila samt förläggning av arbetstid www.skr.se