Modern civil beredskap

Mycket arbete är initierat, men det finns behov av att etablera en sammanhållen process för att kvalitetssäkra och utveckla en modern civil beredskap med alla dess delar. Civil beredskap innefattar både krisberedskap och ett nytt civilt försvar.

En sammanhållen process består av ledningsfunktion med tydliga roller och ansvar, centrala stödfunktioner med olika kompetenser, verktyg och metoder i en lämplig kontext. Med en nationell ambitionshöjning som hittills inte följs av extra resurser, ökar också behovet av att kunna tillskapa nyckelkompetenser och finansiella medel.

Minimikrav är att följa de lagkrav eller överenskommelser som finns mellan kommun och SKR, MSB med flera som exempelvis uppbyggnad av krigsorganisation och dess bemanning, kompetenshöjning, säkerhetsskydd, ledningsansvar, geografiskt områdesansvar och rapportering.

Kommunen behöver öka bemanningen för att etablera en sammanhållen process. Behovet av olika specialistroller ökar för att stödja verksamheter och upprätthålla kommunens områdesansvar. Initialt behövs förstärkning inom cyberhot och utveckling av en sammanhållen civil beredskap.

En sammanhållen process omfattar:

1. Utbilda och öva för att skapa en bred medvetenhet och förståelse.
2. Säkerställ att kontinuitetshantering sker.
3. Nytt civilt försvar i krig och fred.
4. Ta varningar och nya hot på allvar.
5. Beredskapshänsyn i samhällsplaneringen.
6. Hur uthålliga ska vi vara?
7. Klimatanpassning en del av kontinuitetshanteringen.
8. Kunskapsspridning och nätverk.

1. Utbilda och öva

Ett bra sätt att skapa medvetenhet och förståelse för kommunens krisberedskap är att genomföra regelbundna obligatoriska utbildningar och övningar för förtroendevalda och tjänstemän. Eftersom det tillkommer nya kunskaper och insikter om samhällets sårbarheter behövs också ett centralt stöd för analys och prioriteringar.

Alla ska inte behöva göra allt utan vi behöver arbeta smartare för att bli bättre tillsammans. Vi behöver också förbereda oss på det okända och det kan lämpligen göras genom att träna utifrån olika framtida scenarion.

Utbildning och övning bör ske på samtliga nivåer, i större och mindre format. Kommunen bör öva över hela spektrumet, från fredstida kriser till högsta beredskap. Förtroendevalda behöver utbildas i att fatta svåra beslut och göra prioriteringar, och vi tjänstemän behöver öva och utbildas i hur vi kan utföra vårt arbete när vardagen ställs upp och ner. Det är viktigt att övningar och utbildningar utvärderas och erfarenheter tas till vara.

2. Säkerställ kontinuitetshantering

Kontinuitetshantering är ett centralt verktyg för att när en olycka eller kris är ett faktum kunna upprätthålla kommunens verksamheter på en tolerabel nivå. Det är en plan B för verksamheter när något händer.

Kontinuitetshantering handlar om att säkerställa att kommunens kärnuppdrag kan utföras, även om omständigheterna blir svåra. Det handlar om att se till att det finns personal som kan täcka upp för frånvarande kollegor, att verksamheten vet vad som ska prioriteras om allt inte kan genomföras, det handlar om förmågan att vara beredd på det oförutsägbara. Här finns många erfarenheter att hämta från kommunens hantering av Covid-19.

Hantera avvikelser

Det är viktigt att säkerställa att kontinuitetshantering sker. Om möjligt bör den integreras i så hög utsträckning som möjligt i den ordinarie styr-och ledningsmodellen. På så vis minskar risken att arbetet ses som något som ligger utanför kommunens ordinarie uppdrag.

Fullmäktige kan ge varje nämnd och bolag i uppdrag att tydliggöra ansvar och roller, uppdatera risk och sårbarhetsanalyser, samt utvärdera och rapportera sin kontinuitetshantering.

Avvikelser i kontinuitetshanteringen korrigeras genom kommunstyrelsens uppsiktsplikt. Roller och ansvar i respektive nämnd och bolag behöver därför tydliggöras och risk och sårbarhetsanalyser kvalitetssäkras, följas upp och rapporteras.

3. Nytt civilt försvar i krig och fred

Med anledning av den säkerhetspolitiska utvecklingen i Sveriges närområde har Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och berörda civila myndigheter inlett en sammanhängande planering för ett nytt totalförsvar.

Totalförsvaret har fått mål som riktar sig till både militärt och civilt försvar. Det civila försvaret omfattar hela samhället och inkluderar många olika aktörer, som statliga myndigheter, kommuner, regioner, näringsliv och frivilligorganisationer. Arbetet att forma ett nytt civilt försvar är en process som kommer att pågå i många år framöver.

Det vi vet är att totalförsvaret inte kommer att se ut som det gjorde förr. Att bygga ett modernt totalförsvar är en utmaning. Många av de resurser som skapades för det civila försvaret under kalla kriget har blivit inaktuella och tagits ur drift.

Den samhällsutveckling som har skett de senaste decennierna medför att myndigheterna inte kan ta vid där de slutade. Hotbilden som behöver hanteras är mer komplex än tidigare. Sverige och Sundsvalls kommun behöver därför skaffa sig bättre kunskaper om samhälles sårbarheter och utifrån dessa bygga en stabil grund att stå på.

Regeringen har beslutat att det civila försvaret ska genomföras utifrån en helhetssyn där hotskalan omfattar såväl fredstida samhällsstörningar som höjd beredskap. Det civila försvaret är inte en organisation, utan handlar om att planera och orkestrera att olika delar av samhället kan fungera vid störningar.

Kommuners roll är att verka för att samordning av krishanteringsåtgärder och information till allmänheten sker. En sådan samordningsroll kan inte vila på enskilda individer utan vitala funktioner behöver identifieras och bemannas med ersättare.

Höjd beredskap

Kommunen kan därför vid höjd beredskap komma att behöva bidra mer till det civila försvaret. Exempel på sådant kommunen kan komma att behöva ställa för är mat till avlämningspunkter från kommunala storkök, försörjning av exempelvis mat och kläder, stöd till militär personal, röjning eller konstruktion av hinder, akutsjukvård, skydd av civilbefolkningen, dricksvatten, finansiell beredskap, transporter, energiförsörjning samt elektroniska kommunikationer och post.

4. Ta varningar och nya hot på allvar

Ansvar att agera är en viktig pusselbit för att klara av att hantera händelser som riskerar att eskalera till en kris. Förmågan att hantera kriser i fred ger en grundläggande uthållighet och förmåga att hantera situationer vid krig och tvärt om. För att få detta att fungera är det viktig att öka kunskapen om olika slags hot, samt att tydliggöra olika aktörers roller, mandat och ansvar.

Psykologiska hot, hybridkrig, desinformation, olika slags samhällspåverkan och cyberhot är exempel på nya slags hot och krissituationer som kan uppstå. Även klimat- och väderfenomen som värmeböljor och skyfall kan räknas som nya slags hot.

Kunskap och förutsättningar att identifiera dessa hot är en utvecklingsfråga. Dessa hot ska likt andra hanteras i verksamheters kontinuitetshantering, men behovet av stöd från en central funktion ökar för att exempelvis kunna upptäcka hot eller prioritera mellan olika verksamheter om exempelvis digital infrastruktur eller IT-system ligger nere. I Sundsvalls kommun har över 200 samhällskritiska system identifierats. Hur ska dessa klassificeras och av vem? Vilka av dessa system ska prioriteras att sättas igång först vid en kris?

Cyberhot

Cyberhot kräver ständig kompetensutveckling och beredskap då konsekvenserna berör mångas liv och innebär stora kostnader. Centrala resurser behövs för att kvalitetssäkra arbetet i samtliga förvaltningar och bolag, då detta är ett område under ständig utveckling. Om något händer måste varningssystemet fungera, rätt information delges rätt personer och åtgärder anpassas och utvecklas.

En nationell plattform för cybersäkerhet håller på att inrättas för samverkan och informationsutbyte med privata och offentliga aktörer inom cybersäkerhetsområdet. Syftet är att stärka Sveriges samlade förmåga att förebygga, upptäcka och hantera cyberangrepp och andra IT-incidenter. Det kommer sannolikt vara en viktig arena för kommunens fortsatta krisberedskapsarbete inom cyberhot och ett robust digitaliseringsarbete.

Säkerhetsskydd

Kommunen bedriver säkerhetskänslig verksamhet på olika sätt. Enligt säkerhetsskyddslagen ska kommunen därför ha gjort en säkerhetsskyddsanalys där vi har analyserat vilken information som ska skyddas, mot vad och på vilket sätt. Utifrån analysen finns det en lista på åtgärder som kommunen behöver vidta. Det är därför viktigt att det finns resurser och mandat för att ansvara för dessa åtgärder.

Säker kommunikation

För att kunna arbeta med beredskapshöjande åtgärder och planering behövs ett upparbetat signalskydd för att kunna kommunicera säkert, både under fred samt upp till högsta beredskap. Kommunikationen ska fungera säkert på lokal, regional och nationell nivå.

Ökad risk för farliga vädersituationer

Förmågan att översätta allvarliga vädervarningar till konsekvenser och vid behov evakuera i riskområden blir allt viktigare. Riskerna för farliga väderhändelser har ökat, där även människoliv hotas. Förra sommaren dog en person i samband med ett skyfall i Sverige, i Tyskland dog 150 personer.

Regnmängderna som kom i Tyskland var i princip detsamma som i Gävle 2021. Den avgörande skillnaden var att i Tyskland var marken redan vattenmättad och effekterna blev därför mycket mer dramatiska. Trots varningar genomfördes inte evakueringar i tid och många personer omkom. I Sundsvall hade vi skyfall som ledde till översvämningar 2001. Hade skyfallet kommit på redan vattenmättade marker, hade sannolikt människors liv varit i fara.

Skogsbrandsriskerna sommaren 2018 var så höga att de inte gick att beskriva i den svenska brandriskskalan. Vissa dagar var brandrisken dubbelt så hög som den högsta nivån. Därför används idag en kanadensisk brandriskskala, Fire Weather Index. Samtidigt har Kanada drabbats än värre. Förra sommaren slogs ett nytt kanadensiskt värmerekord och hela samhällen fick evakueras. Kanadas nya nivå är något vi kan få hos oss om något decennium.

5. Beredskapshänsyn i samhällsplaneringen

Tjänstemän inom samhällsplanering kan behöva nya verktyg och riktlinjer i sitt arbete för att få in beredskapshänsyn i samhällsplaneringen. Beredskapshänsyn i samhällsplaneringen syftar till att i fred tillgodose totalförsvars-, krisberedskaps- och olycksperspektivet. Det är därför viktigt att komma ihåg att det är samma byggda miljö som avses i fred som under höjd beredskap.

I samhällsplaneringsprocesser vägs olika intressen mot varandra. De brukar delas in i enskilda intressen, allmänna intressen och riksintressen. I avvägningen mellan olika intressen kan totalförsvaret väga tyngre än andra intressen. Kommunens planering för att stärka totalförsvaret omfattar både möjliga åtgärder för att förhindra att befolkningen drabbas av konsekvenser av ett väpnat angrepp som åtgärder för att begränsa de skador som kan uppstå.

Exempel på åtgärderna i detta sammanhang är att:

• planera samhället så att objekt som kan tänkas utsättas för angrepp inte placeras i närheten av befolkningscentrum och verksamheter som är svåra att utrymma.
• befolkningen kan informeras och larmas vid behov.
• befolkningen kan utrymma från områden eller objekt som kan tänkas utsättas för angrepp.
• beakta framkomlighet för både utryckningsfordon och militära transporter.
• underhålla och bygga särskilda skydd, till exempel skyddsrum.

Totalförsvarets intressen kan alltså påverka samhällsplaneringens genomförande och bör därför vara en viktig variabel redan i tidigt skede av planeringsprocessen.

Hur uthålliga ska vi vara?

Hur säkerställer vi att vi kan tillgodose grundläggande behov vid kortare och längre kriser? Vilka erfarenheter och lärande drar vi av de störningar vi haft?

Under sommaren 2018 fick vi extrem värme som innebar att torkan ledde till skogsbränder och påfrestning på lantbruk och djurhållning. Den politiska majoriteten i kommunen fattade då ett beslut att endast köpa in svenskt nöt- och fläskkött för att stärka böndernas förutsättningar att hantera krisen.

Under sommaren 2018 fick Sundsvall och Timrå flygplats träna på att vara beredskapsflygplats för släckningsplan och vi fick se en överdödlighet hos riskgrupper på grund av värmen.

Erfarenheter från Coronapandemin har visat hur sårbart konceptet ”just-in-time” är, oavsett vilken typ av material det handlar om. Läget har varit så allvarligt att det var osäkert om verksamheter hade tillräckligt mycket skyddsmaterial för att klara nästkommande veckas behov. Servicecenter hade personal som reste för att hämta upp pallar och lådor med vital skyddsutrustning som anlände till hamnar och flygplatser i södra Sverige.

Medborgare och företag förväntar sig att kommunen fungerar även under en kris. Det är ofta till kommunen man vänder sig för att få veta vad som händer och hur man kan få hjälp. Det blir därför allt viktigare att informera våra medborgare och företag om hur de kan förebygga och förbereda sig själva för att kunna hantera kortare och längre kriser av olika slag.

En stor del av kommunens verksamheter är beroende av att privata företag kan utföra sina uppdrag. För att kommunen ska fungera under en kris är det därför viktigt att planering och inkludering görs i samverkan med dessa företag och andra relevanta aktörer.

Beredskapslager

Ett utfall av kommunens kontinuitetshantering är att förbereda oss på framtida scenarion där vi riskerar att inte få de varor vi behöver via de leveransvägar vi vant oss vid. Kommunen kan redan nu påbörja en process att skapa egna beredskapslager, att säkerställa att vi kan tillgodose våra medborgares grundläggande behov även under kriser. Att öka kommunens självförsörjningsgrad är i många fall ett bra sätt att jobba förebyggande men det kräver beslut, planering och resurser.

7. Klimatanpassning en del av kontinuitetshanteringen

Klimatets påverkan och anpassning ska ingå i kommunens systematiska risk- och sårbarhetsanalyser samt kontinuitetshantering. Med ett varmare klimat och ökad förekomst av extremväder ökar bland annat brandrisk, översvämningar, värmeböljor och påverkan på dricksvattenkvaliteten, vilket direkt eller indirekt påverkar invånares vardagsliv och hälsa.

Klimatanpassning ska därför ses som en del av kommunens kontinuitetshantering för att mildra eller undvika stora risker och kostnader i framtiden.

Klimatanpassningar kostar, men förebyggande åtgärder är mycket billigare än att ta kostnader för klimatkonsekvenser i efterhand. Risk- och sårbarhetsanalyser är därför en nödvändighet för att göra rätt åtgärdsprioriteringar och beredskapsplaneringar.

Ofta kan dessa åtgärder göras löpande vid normalt underhåll, som vid byte av vägtrummor och liknande, men det kommer också finnas ett ökat behov av att se över investeringar för klimatanpassningar vid samhällsplanering, vid projektering och etableringar. Exempel är kylanläggningar vid boenden där äldre och riskgrupper vistas.

Klimatanpassa landsbygd

Klimatanpassningar behöver ske såväl i tätort som på landsbygd. Högre temperaturer innebär exempelvis en längre vegetationsperiod för jord- och skogsbruk. Det kan öka produktionen, men innebär också risker. Långa regnperioder eller torka kan slå ut skördar, öka risken för parasiter och sjukdomar. Här måste man jobba med naturen genom att anpassa grödor och djurliv till nya förhållanden samt att stärka ekosystemtjänster på olika sätt.

Det finns positiva synergier mellan klimat, miljö, hälsa, matproduktion och att motverka risker i jord- och skogsbruk. Stöd och ersättningar via landsbygdsprogram och andra EU-finansiella instrument finns för att nå mål kring klimatanpassning med kopplingar till miljö, hållbarhet och innovation.

8. Kunskapsspridning och nätverk

Det behövs både finansiering, nyckelkompetenser och ett nätverk av aktörer. De framtida kostnaderna påverkas av hur bra vi är på att leda och underlätta fungerande samarbeten och tillgång på olika kompetenser för att möta kriser och minska sårbarhet i tid.

Vi behöver påminna oss om vikten av att följa utvecklingen i omvärlden och vara aktiva i nationella nätverk och delta i forskningssamarbeten. Vi lär oss av andra och vi har chans att få extern finansiering för utvecklingssatsningar som vi ändå är ålagda att genomföra.

Kommunen har också en roll i att sprida kunskap till företag och vara en förebild för andra fastighetsägare när det gäller anläggningar för fördröjning och rengöring av dagvatten i befintlig miljö. Kommunen behöver ha ett fortsatt nära samarbete om hantering av dagvatten och skyfall, i syfte att både minska risken för översvämningar och behöva bygga ut den allmänna dagvattenanläggningen. Det är också önskvärt att lagstödet för hantering av dagvatten stärks. Det skulle göra det möjligt att ställa krav på fastighetsägare om lokalt omhändertagande.

Sammanfattning åtgärder

1. Utred vilka kompetenser och resurser som behövs för att etablera en sammanhållningsprocess för en civil beredskap med alla dess delar under de kommande fyra åren. Exempelvis en ny enhet för att hantera cyberhot inom IT, och så vidare.
2. Fullmäktige föreslås ge varje nämnd och bolag i uppdrag att tydliggöra ansvar och roller, uppdatera risk och sårbarhetsanalyser, samt utvärdera och rapportera sin kontinuitetshantering.
3. Förslag är att tillföra resurser för att bygga upp en sammanhållen process med föreslagna aktiviteter inklusive tillföra kompetenser inom cybersäkerhet.

Referenser

Förutsättningar för krisberedskap och totalförsvar i Sverige, Försvarshögskolan utgåva 2021 (pdf). Länk till annan webbplats.

Krisberedskap och civilt försvar, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Länk till annan webbplats.

Nationell Handlingskraft, Försvarsmakten Länk till annan webbplats.

Regional handlingskraft, Länsstyrelsen (pdf) Länk till annan webbplats.

Nationellt cybersäkerhetscenter, Säkerhetspolisen Länk till annan webbplats.

Överenskommelse om kommuners arbete med civilt försvar, MSB (pdf) Länk till annan webbplats.

Överenskommelse om kommuners arbete med krisberedskap, MSB (pdf) Länk till annan webbplats.